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西方治理危机  

2011-09-20 10:00:12|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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来源:人民论坛政论双周刊(总第341期) 作者:毛寿龙

  西方国家政治上实行民主选举,政治领导人定期更换;经济上实行市场经济,买卖双方自由交易,自由定价;社会上实行福利政策,对公民实行高福利;社会政策使得弱势群体能够得到很好的照顾,所以穷人的生活,也比很多发展中国家的富人要过得好。

  但是,最近的财政和经济危机,却暴露了西方国家民主的危机:社会政策虽然照顾了很多弱势群体,但也提高了西方国家经济的劳动力成本,降低了其竞争力。社会福利需要大量的支出,而进入危机之后,政府的税收收入有限,不得不依靠财政赤字来维持社会福利支出,进而导致了财政危机。而一旦依靠金融工具来筹措社会福利支出,如美国多年来在财政上给购房行为免税,在金融上给没有还贷能力的人购买住房提供政府担保,并通过金融工具把风险转移到金融市场,结果引起了次贷危机。很多发达国家的社保基金都利用金融市场来增值保值,希望社会基金能够分享经济发展成果,但是一旦金融出现低谷,不仅没有增值保值,反而折损大半,而这又需要政府财政来进行填补。其结果是,西方国家不是陷入金融危机,就是陷入财政危机,而且往往是双重危机。

  西方国家的经济危机,其实就是这些国家的治理危机

  西方国家,之所以容易陷入财政或者金融危机,一般来说,与其民情有很大的关系。在民情偏左的国家,选民一般习惯上都倾向于政府提供更多的福利,在民情偏右的国家,选民习惯上信奉自由市场经济和有限政府,一般都倾向于政府节约支出,实行有限政府,让社会和个人自己来解决福利。

  对于政治家来说,由于其政治生命基本上来自选民的投票,所以在选举年,一般都会迎合选民的短期需要,许诺给公民更多的福利,更少的税收。结果民情偏左的国家,一般都很容易导致财政赤字。如果这些国家幅员小,人口密度小,有丰富的石油资源,或者丰富的森林资源,或者矿产资源,而且开采成本和国际市场价格相差很大,有很多额外的利润,除非资源枯竭,或者石油价格下跌,否则它们就不会出现财政问题。最近几十年,资源价格总体上都处于上升状态,对于这些国家,如挪威来说,福利国家至少可以支撑数十年。

  但是,对于很多没有资源的国家来说,就没有那么幸运了。比如冰岛,人口稀少,资源丰富,但是受金融危机影响,虽然整个国家人类发展指数世界第一,人均GDP世界第五,但国家陷入破产,它还搞了个全民公决,决定不还债,冰岛的银行还停止支付英国等国存在其银行的资金。接着,希腊、葡萄牙等国,也陷入了财政赤字危机,国家收入减少,但支出依然无法减少。

  希腊这个国家,55岁就可以退休并享受很好的退休金。于是,希腊的政治家提出了节约计划,推迟退休年龄,但却遭遇各方面的抵制。法国和英国也是如此。法国实施节约计划,遭遇了罢工。英国实施节约计划,最近遭遇了骚乱。欧洲只有德国是例外,德国的民情偏右,他们信仰有秩序的自由市场经济,实施有秩序的竞争政策,有很好的财政纪律,并且整个国家比较守规矩,所以,政府可以实施节约政策,并得到选民尤其是现行制度的认可。现在,德国人的退休年龄是68岁,在欧洲可以说是最高的。

  福利政策一旦在政治上获得优势,就很难有机构能够阻止它成为实践。而一旦福利政策成为实践,很多选民尝到了甜头,越来越成为坚固的多数。偏左的政党尝到了甜头,议员也尝到了甜头,其结果是,福利政策一下子实施起来,并成为政策刚性。

  一直到七十年代末因石油危机导致财政危机,瑞典才反思瑞典病,英国才出现撒切尔革命,而英国后来的工党也出现了第三条道路的转型。但是,即使如此,福利政策的趋势,再也没有改变。英国只是缩小了国有资产的规模,免费福利依然。很多国家只是在福利体制内部引入了一些市场因素,但大政府的格局,依然不变。这些国家,甚至出现了“稳态经济”的提法,认为不需要发展,发达国家的日子已经很好了。

  因此,民主国家的经济危机,其实就是这些国家的治理危机,它意味着中央集权的财政治理结构存在着重大的问题。其追求彻底民主,甚至公民表决的治理结构,也存在着很大的问题。

  天下没有免费的午餐,只要有服务,公民就需要付钱

  从财政结构来说,要让赤字财政机制转变为收支平衡财政。财政应该是公共服务的价格,也就是说,公民需要多少公共服务,就交多少钱的税。比如公民需要什么等级的安全和清洁,那就出多少钱给政府。这样的服务,有多少钱,就做多少服务,钱多了,服务就好,钱少了,服务就差。如果交很少的钱,却要提供很好的服务,只能是赊账,赊账不还,迟早会出现问题。财政平衡,一般的服务,可以是年度平衡。而特别的服务,比如比较大的公共工程,则可以多年度平衡。财政平衡制度,应该作为一项宪政制度确立下来。只有这样,欧洲国家才能真正约束政治家乱许诺的行为。天下没有免费的午餐,只要有服务,公民就需要付钱。这样,公民也就会有比较契合实际的要求,其投票行为也会逐步在经济意义上理性化。

  另外,还要让西方国家的集中的财政治理转变为多中心的财政结构,也就是说,财政是跟着公共服务走的。全国性的公共服务,才需要中央的政府来提供。而区域性的,则由区域性政府提供,实体性的城市和乡镇,则自己可以直接向公民提供。公民在小范围的公共服务单位里,可以直接知道公共服务的成本和价格,从而知道什么样的服务,必须有什么样的负担,他们的行为就比较理性。比如伦敦政府第一次降低地铁票,伦敦选民同意了,伦敦政府再次降低地铁票,伦敦人发现要交的税还多于降低地铁票价获得的好处,他们拒绝了政治家低价地铁票的建议。如果是中央财政补助,我估计伦敦人不会去计算其税收成本,其行为也会偏于非理性。

  要尽可能把国家层次的选举化解为地方选区的选举

  从选举的治理结构来看,欧洲政治同样有很多完善的地方。大范围的民主,往往意味着多数选民缺乏成本和收益相关的意识,他们愿意让别人多支付成本,而自己多获得收益。其结果就是,民情往往偏左,偏左的空口许诺的政治家和政党就容易执政。小范围的民主,其成本和收益相关性的意识就比较强,强调自由和责任的政治家和政党就容易执政。所以,更多的本地自主治理,有助于应对国家层次的财政危机。

  另外,要尽可能把国家层次的选举化解为地方选区的选举。单名制选区,而且由政治家个人去努力,不搞按政党投票,不搞政党按照其所得选票按比例分配议会议席,提高行政相对议会的独立性。这样做,虽然降低了多数派的政治地位,但是可以减少政治党争的危害,可以让政治家个人说出自己想说的话,当一个真实的政治家,可以保护少数选民的利益,尤其是可以保护未来选民的利益,从而避免让没有选举优势的选民承担负担,尤其是让没有选举权的未来选民承担负担,而具有当前选举优势的选民获得好处的情况发生。

  显然,这需要在宪政意义上重新改革欧洲的宪政结构,及其选举制度。这样做,会面临很多利益集团的阻力。这些利益集团因为财政危机和金融危机,其利益开始受到威胁,但应该还没有到不得不改的地步。而现行制度结构,也不容易让这样的改革发生。所以,欧洲国家的民主治理危机,必将依然存在。

  (作者为中国人民大学行政管理学系主任、教授、博导)

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