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官场百个成绩真不抵一个错误吗  

2011-12-16 20:09:58|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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来源:人民论坛政论双周刊(总第351期) 作者:卢 斌 刘俊生

评述由头

  基层治理中,有一项沿用已久、极具威慑力且屡屡奏效的考核手段,即“一票否决”制。但任何方法的使用都是有限度的,过多过滥的“一票否决”等于事事都重要,事事又都不重要了,其实际效果自然会有偏差、走样乃至适得其反。“一票否决”的异议其实久已有之,也绝非放之四海而皆准的“灵丹妙药”,中央一直致力于创新基层管理的方式方法,新形势下,"一票否决”制该往何处去?

  在各级地方政府的行政管理活动中,“一票否决”制大受追捧,其目的是为了突出特定时期的政府工作重点,提高考核指标体系中相应指标的权重,并以制度刚性提高政令的分量和威力,在一定程度上起到“警戒线”、“高压线”的作用。但“一票否决”制的实践表明,依靠行政命令为主要方式的制度非但没能促进工作优化,反而招致的种种弊端,使被考核的地方政府及相关领导者不堪重负, 发出了“一票否决”过滥的声音。


  “一票否决”的历史沿革

  “一票否决制”原是联合国安理会特殊的群体表决计票方式。它不同于一般民主程序中多数决定的原则,是一种全体一致的决策方式,只要5个常任理事国有一个否决票,决议就无法通过,此即所谓“一票否决”。其目的在于通过各主体间的互动与博弈,以达到权力的制约和平衡,使决策得到共识,从而兼顾到所有决策主体的利益。

  在我国,继二十世纪八十年代在计划生育领域率先实行“一票否决”后,它便凭着赫赫战功遍地开花,蔓延到公共管理的各个领域,同时也由一种决策方式演变为党政机关的政绩考核或问责方式。不可否认,“一票否决”制在开始推行时发挥了立竿见影的效果,一定程度上解决了“天下第一难”的计划生育问题,正因为如此,其他难题也纷纷想来搭“一票否决”的快车,仿佛不扣上一顶“一票否决”的帽子,就不足以彰显其整治的力度和问责的决心。但过犹不及,从基层的实践来看,其弊端也逐渐显现出来。

  考核指标的设置泛化、缺乏法律依据,过于随意

  政府绩效评价体系中,“一票否决”的标准往往没有法律依据,长官意志大行其道,各种自我授权的“一票否决”炸弹高悬在下级头上,并层层加码,使得被考核的地方政府不堪重负。除此之外,对于执法不严、有法不依、违法乱纪等法律层面的问题,“一票否决”式的行政手段使得政府工作背离法治的轨道,干扰了法治社会的正常秩序。

  “一票否决”的初衷是为了强调某项工作的重要性,而随着这一管理手段的泛化,越来越多的指标被纳入“一票否决”的范围。过多的考核指标导致地方政府的工作中心不突出, 不仅降低了“一票否决”的效用,还造成了政府工作职能的扭曲。使得政府在资源有限的情况下,集中地方资源投向与“一票否决”指标相关的工作中,即使这些规定不符合当地发展需要和群众利益, 造成了政府职能的扭曲,阻碍了地方公共事业的发展。

  考核主体单一,容易引发官僚主义盛行

  在“一票否决”制的绩效考核体系中,考核的事实基础来源于下级政府或其部门,而评价主体是上级政府或其部门,这实际上就是政府系统内的自我评价,缺乏群众的参与和民意基础,容易催生弄虚作假、欺上瞒下、贿赂舞弊的官僚主义作风,不仅使得“一票否决”流于形式,反而成为了滋生腐败的土壤。

  “一票否决”制寄希望于一把手能够对主要问题进行重视并加以解决,一旦发生问题,便对主要领导者进行“一票否决”,这其实是对“人治”观念的一种强化。“一票否决”的范围往往取决于上级的主观意志,具有很大的盲目性。“一票否决”的标准又有着严格的刚性,既无讨价还价的余地,也无调查求是的依据。下级政府在上级政府的指挥棒下疲于奔命,造成政府活动中“为人民服务”观念淡化,家长意志盛行,对越来越多的社会事务指手划脚,政府职能不断扩张,不利于民主法治的进行。

  地方政府往往只注重短期目标,缺乏长远规划

  政府的绩效考核一般一年为一个周期,而“一票否决”所涉及的指标是整个考核体系中最为关键的指标,因此,如何在任期内不触碰“一票否决”这条底线就变得格外敏感。大多数领导者会选择规避风险,没有长远规划和战略眼光,只为做足表面文章,力求在任期内完成短期目标,泡沫工程、面子工程的闹剧因此层出不穷。

  被考核者为了应付“一票否决”所规定的行政管理指标,势必会运用行政权力,将所掌握的公共资源不计成本集中使用,造成资源的浪费和配置的低效率。这其实是将其他领域的资金进行宰割,阻碍了区域的和谐发展,与政府目标多元化的导向背道而驰,为社会稳定发展埋下了隐患。

  随着越来越多的内容被纳入“一票否决”的范畴,基层干部头上的“紧箍咒”越来越多,即使各项工作都很出色,也会因为稍有不慎满盘皆输,极大地挫伤了基层干部的积极性,使得他们在工作中畏首畏尾,从而可能贻误地方公共事业的发展。

  考核结果成为“惰性行政”推卸责任的工具

  “一票否决”之所以应用得如此广泛,是因为其中隐藏着一个简单而自私的逻辑:某级政府机构和负责人,将自己的工作分派到下级部门,如果下面没有干好,就要实施“一票否决”,以推卸自己监管不力、管理松懈的责任。对其上级政府,也可以实施了严格的“一票否决”进行搪塞,是一种“懒政”行为的体现。

  “一票否决”制的泛滥,使得基层政府或其部门工作不分枝节,有限资源分散,以形式主义应付官僚主义,严重损害了基层群众的利益。 在“一票否决”制的影响下,社会的不良现象屡见不鲜:信访“一票否决”,就雇人进行围追堵截,对上访人员洗脑教育,甚至“被精神病”;节能减排“一票否决”,就花钱购买排污设备;安全生产“一票否决”,就隐瞒死难人数;耕地保护“一票否决”,就毫无节制地填海造田,破坏海洋生态,或者掠夺农民的宅基地,强迫农民“上楼”……

  事实上,政府工作好坏与否并非提出几个“一票否决”就能解决。全国政协委员、上海市政协副主席俞云波用一副对联来形容“一票否决”: “上级压下级,层层加码,马到成功;下级骗上级,层层掺水,水到渠成;一票否决(横批)”。“一票否决”带来的闹剧与悲剧严重损害了政府机关的公信力。我们应当慎用“一票否决”,遏制“一票否决”的随意性。像类似重大事故、计划生育、环境保护等重要工作,都应该由相关的法律法规明确规定其评价体系及问责制度,不应退缩到“一票否决”这种行政手段上来解决。对真正需要一票否决的领域,需要建立统一的绩效评价标准,避免按照上级部门的要求随意设置。应扩大社会参与力度,实现考核主体的多元化,做到组织评价、专家评价与群众评价“三位一体”,保证考核的客观、公正、科学。

  (作者单位:中国政法大学)

  责编/徐艳红 美编/石玉

注:本文为《人民论坛》杂志原创文章,网络转载请为作者署名并注明“来源:《人民论坛》杂志”字样。书面转载请联系010-65363752或邮件至rmlt@rmlt.com.cn。

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