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以县扶贫模式负面效应探究  

2011-12-16 20:13:35|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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来源:人民论坛政论双周刊(总第351期) 作者:郑风田 普蓂喆

  “我们这次没有争取到贫困县的原因,是因为我们县真的太穷了。”这是广为流转的一个争当贫困县的段子,两个县争戴国家级贫困县帽子,落败的县长含泪说出了上述经典的名言。其实在我国不少地方,争取戴上并且保住“贫困县帽子”是一个伟大的政绩、是全县人民的功臣,如果谁弄丢了贫困县的帽子,则成了罪人。为何大家争戴“贫困县”的帽子?会带来什么样的后果?未来该如何调整?

  贫困县的种种好处

  所谓贫困县,顾名思义,应该首先是穷,对贫困县进行有重点的开发扶贫,曾经对我国的反贫困贡献很大,是特定历史背景下的产物,但这项政策在二十多年之后已严重变味,并且缺乏精度,早该退出历史舞台,取而代之地应该推进更具针对性的反贫困瞄准政策,即面向贫困村与贫困个体,泛泛地太大区域性的反贫困战略,已不符合我国的国情。

  1984年国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》,确定了以区域开发为重点的扶贫方式;1986年,全国300多个县被纳入贫困县范围,享受国家各项优惠措施重点扶持; 1994年,《国家八七扶贫攻坚计划》发布,贫困县标准进一步调整,贫困县数量增加到592个,开发范围也从单纯的经济开发拓展到促进科教文卫等领域综合发展;2001年《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》发布,尽管标准对象从县级偏向村级,但仍有592个县被列为国家扶贫工作重点县,名称有所改变但享受的优惠没有太大变化。

  “贫困县”并不仅仅是一个称号,各种各样的扶贫优惠政策都会向戴上贫困县帽子的地区倾斜,具体好处包括:

  其一是巨大的经济利益。贫困县背后隐含了中央政府给予的巨大经济扶持,单从资金上来看,贫困县每年可获得国家财政扶贫资金、以工代赈、贴息贷款三项资助,省级财政也有补贴,除此之外在教育、科技、招商引资等方面都有政策优惠。并且申报贫困县是一项“一劳永逸”之举,贫困县不需要年复一年跑政策跑资金,付出的成本相对低廉。

  其二是巨大的政治利益。贫困县政绩更容易取得。贫困县底子薄、贫困人口多,如果官员取得进步,更容易获得政治利益,在相同经济发展成果的条件下,贫困县的成果会更加受到重视,政绩更好做。一些贫困县还乐于夸大投资成果,好大喜功,谋取政绩。据报道,河北保定某县,政府运转依靠国家财政,就是这样一个贫困县,将3000万投资上报为1亿,把1000万投资上报为5000万,多次获得上级表彰奖励。

  贫困县扶贫模式可能引发负面效应

  正是由于上述巨大的经济与政治利益,各地官员不是想法设法帮助扶贫,而是挖空心思保贫困帽子,由此而演化出各种乱象来,包括:

  其一,为了戴上贫困县帽子,进行各种数据造假,影响资源分配公平性。在巨大利益的诱惑之下,一些县级政府故意压低人均收入,夸大贫困人口数,以争夺贫困县指标。造假的其中一部分原因来自于造假空间大,数据收集过程不严谨,覆盖范围小,监督困难,助长了数据造假之风 ,造假严重扰乱了贫困县的评定机制,影响资源分配的公平性。

  其二,贫困县式的扶贫瞄准精度欠缺,极度贫困人群反被边缘化。在以县为单位的扶贫政策中,扶贫资源提供对象是整个县域,在这些资源的利用上贫困人群本身也存在一个竞争,其中往往是拥有一定资源、有一定能力的那部分人能够将这部分资源充分利用起来,达到脱贫目的,那些极度贫困人群因为资源匮乏、能力有限往往获得不了扶贫资源。另外,官员追求政绩也在发挥作用。为了能够达到更好的效果,官员倾向于将资源用于易出政绩的地方,那些极度贫困的个人所需耗费的资源远高于一般,脱贫难度大、时间长,不能及时反映扶贫政策的效果。

  不少地方政府在选择投资项目时,往往单纯强调经济增长,瞄准效应不足。一些地方政府曲解扶贫之意,投资工业大项目,拉动了区域经济增长,但该类项目难以辐射全县,尤其是偏僻地区贫困人群,甚至还会造成自然生态破坏,对贫困人群造成二次伤害。

  在瞄准精度不足的情况下,出现了很多“经济强县”和“贫困县”双重帽子扣在一个县头上的怪现象。内蒙古自治区的准格尔旗和陕西省的神木县是曾经引发热议的两个贫困县,二者各自在省内经济发展数一数二,却仍戴着贫困县的帽子,享受国家各项支持优惠,引人侧目。有贫困县以资源开发利用为致富渠道,引进技术的同时却把当地居民的使用权隔离在外,财富分配制度不合理,当地居民并没有从经济发展中获得收益, 还要承担资源开发造成的环境成本。瞄准精度欠缺,造成扶贫资金边际收益递减,同时还造成扶贫资源的巨大浪费。

  其三,贫困县扶贫模式范围过宽,扶贫资金“跑冒滴漏”严重。以县作为扶贫的基本单位范围过大,从县级政府到贫困家庭中间环节过长,资金跑冒滴漏风险较大 。将各项优惠条件下放到县一级为止,没有接触到最终扶持对象,而中间环节各部门充分利用资源的激励远远不足。贫困家庭或者个人贫困人群最需要各项扶持,拥有最强的资源使用激励,能够获得最高的收益率,然而他们作为社会最底层人群,是扶贫资源流动的终端。从县级到具体农户,资金下拨的流动过程相当长,每一个环节上的部门都会有自己的利益诉求,在缺乏有效监督机制的情况下,资金流通会被环环设卡、层层剥离,最终到达贫困人群手中的资金已经大打折扣。获利的是开始以及中间环节各部门,他们作为当地条件较为良好的人群,使用资金用于贫困的激励有限,更多会用于自身享受和改善办公设施,滋生腐败,对解决当地贫困问题毫无裨益。贫困县曝出贪污腐败的问题屡见不鲜。

  其四,易造成腐败滋生,扶贫资金流失率较大。那些为了拿到贫困县帽子的基层政府,有极强的冲动向主管官员行贿。那些争取上贫困县帽子的官员往往也是带病上岗,滥用国家扶贫奖金。国家级贫困县宕昌县原县委书记王先民在2006至2010年在任期间,敛财1000余万元,号称“日进万金”;福建省周宁县原县委书记林龙飞,在任期间卖官鬻爵,县内腐败成风,严重影响社会风气。

  未来我国扶贫政策的调整建议

  贫困县扶贫模式的上述缺陷,使得腐败官员肆意侵吞国家人民财产,威胁社会稳定。

  最早贫困县的设立是有其合理性的。一方面当时贫困广布,具有明显的区域性,以县为单位的扶贫政策能覆盖绝大部分贫困地区;另一方面,县具有行政区划和地理条件合二为一的特点,既有利于政策自上而下执行,也有利于县域内资源协调整合。然而,我国减贫取得的巨大成就使现阶段的贫困状况与最初相比已经产生了巨大差异,区域性贫困范围进一步缩小,并集中于条件极其恶劣的小部分地区,贫困人群即便在县内也较为散布。以县为单位的扶贫政策瞄准缺乏精度,带来负面作用,越来越难以适应当前贫困现状的要求。未来我国扶贫政策应该进行如下调整:

  建立以户为单位的扶贫制度,提高瞄准精度。过去的扶贫政策已经使区域性贫困的范围迅速缩小,以户为单位进行扶贫,有利于扶贫资金集中突破,提高扶贫针对性和资金使用效率。尽管国家已开始将扶贫对象向农户偏移,但程度还不够,数量庞大的贫困县仍会占用大量资源,农户真正得到的扶贫资源难以保证。

  严格全过程监管,建立强有力的监管惩罚机制。对扶贫资金的使用实行严格审批、监管制度,从源头到资金使用、结项严格管理,建立严格的惩罚机制,对造假及贪污腐败毫不留情,震慑及约束官员行为。

  建立动态评定标准,提高资源利用率。对纳入扶贫政策的农户进行动态管理和评价,建立合理的退出机制,一旦其有能力脱贫致富即退出,避免资源大量占用浪费,将宝贵的资源用到最需要它的人群身上。

  (作者单位:中国人民大学农业与农村发展学院)

  责编/王慧 张晓 美编/李祥峰

注:本文为《人民论坛》杂志原创文章,网络转载请为作者署名并注明“来源:《人民论坛》杂志”字样。书面转载请联系010-65363752或邮件至rmlt@rmlt.com.cn

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